REFORMA TRIBUTARIA INTRODUCE MODIFICACIONES A LOS PRINCIPALES IMPUESTOS TERRITORIALES
En virtud de su división político-administrativa, Colombia tiene consagrado un régimen tributario propio para sus entidades territoriales, el cual difiere en varios aspectos del régimen tributario nacional y tiene como uno de sus pilares la autonomía fiscal de aquellas. La reciente reforma tributaria (Ley 1819 de 2016) previó algunos cambios al régimen de impuestos territoriales, algunos de los cuales se explican a continuación.
La Ley 1819 de 2016 consagró algunas modificaciones al impuesto de vehículos automotores. Como se recordará, esta exacción fue creada mediante la Ley 488 de 1998 y es recaudada por los departamentos y el Distrito Capital. La base gravable de este impuesto está compuesta por el valor comercial de los vehículos, el cual es publicado todos los años por el Ministerio de Transporte y se realiza con base en criterios como la marca, línea, cilindraje, potencia del motor, modelo, etc.
Pues bien, en la reforma tributaria se determinó que este impuesto puede ser liquidado anualmente por el respectivo departamento mediante una factura, la cual tendrá el carácter de liquidación oficial. Si bien este mecanismo para recaudar el impuesto no es del todo novedosa ya que la misma era posible con la redacción anterior que traía el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, lo cierto es que la reforma tributaria si precisó que en caso de desacuerdo frente a la factura, el contribuyente conserva el derecho de presentar una declaración privada, la cual por supuesto podrá ser objeto de fiscalización por parte de la Administración.
Por otro lado, la Comisión de Expertos integrada previamente por el gobierno propuso, en su informe final, incluir el nivel de emisión de gases de cada vehículo como un criterio adicional para fijar la base gravable, lo que redundaría en gravar en mayor medida a aquellos automotores que causan un perjuicio más considerable al medio ambiente, sintonizando al país con las tendencias internacionales en materia de impuestos verdes. Sin embargo, tal propuesta no quedó finalmente incorporada en la ley y el gobierno se decantó por otras fórmulas para coadyuvar este propósito (Impuesto al carbono).
La reforma tributaria también modificó el impuesto de industria y comercio (ICA) que consiste en un tributo municipal y/o distrital que grava las actividades industriales, comerciales y de servicios acaecidas dentro de la respectiva jurisdicción y se cobra con base en los ingresos brutos. Sobre el particular, la reforma estableció que la realización de los ingresos, en lo que a este impuesto se refiere, debe regirse por las reglas de devengo previstas en el Estatuto Tributario (ET), que a su vez fueron armonizadas con las normas internacionales de contabilidad (NIIF) a través de la reforma.
Así mismo, es importante resaltar que la mencionada norma legal determinó unas reglas para establecer el territorio donde debe presentarse la declaración de ICA. Para el caso de las actividades comerciales, dichas reglas ordenan, grosso modo, que (i) cuando aquellas se ejerzan a través de establecimientos de comercio, el impuesto se entenderá causado en la jurisdicción donde este se ubique, (ii) en caso contrario, la actividad se entenderá realizada y causado el tributo en el lugar donde se convienen el precio y la cosa vendida, (iii) en el evento de ventas por catálogo o por correo, el ICA se causa en el territorio donde se despachan las mercancías, y (iv) en el caso de inversionistas, los ingresos se entienden gravados en el municipio donde se encuentra la sede principal de la sociedad donde se posean las inversiones. A su vez, reglamentó el tema para las actividades industriales y de servicios.
Con estas pautas, el legislador pretende superar la gran cantidad de litigios suscitados entre los contribuyentes y las Secretarías de Hacienda, producto de la falta de claridad que venía gobernando a la hora de establecer cual entidad territorial tenía potestad para gravar las respectivas actividades económicas, sobre todo cuando los canales de distribución y/o la prestación de los servicios por parte de las empresas se vinculaba a varios territorios, como en el caso de aquellas compañías que comercializan sus productos a distintos municipios o lo ocurrido con el transporte de carga.
En efecto, en el pasado venía ocurriendo que varias administraciones municipales se abrogaban el derecho de gravar unos mismos ingresos, de manera que los sujetos pasivos se veían enfrentados a una doble tributación, situación que originaba muchos procesos que eran finalmente resueltos por el Consejo de Estado en cada caso concreto. Lo antedicho acarreaba mucha incertidumbre e inseguridad jurídica para los contribuyentes, pues en esta materia una sentencia puede no ser un precedente aplicable a otro caso teniendo en cuenta que las normatividades locales son distintas en cada municipio o el modelo de negocio varia de empresa a empresa, todo lo cual incide en el lugar donde se entienden configurados los elementos del tributo. Con todo, aún seguirá en manos de la jurisprudencia definir el “municipio donde se convienen el precio y la cosa vendida”.
A partir de las recomendaciones planteadas por la Comisión de expertos, el Congreso de la República (i) instauró un formulario único nacional para declarar el ICA, (ii) instituyó una definición de actividad de servicios para efectos del gravamen y (iii) estableció un sistema preferencial para pequeños contribuyentes. La primera novedad busca reducir los costos de cumplimiento para las empresas, ya que la diversidad de formularios, calendarios tributarios y demás temas formales asociados al deber de declarar generaban gastos administrativos para las empresas muchas veces incluso mayores que el valor de lo recaudado.
La segunda modificación implica una definición de servicio muy parecida a la que rige para el IVA y busca cerrar la ambigüedad que existía sobre qué podía gravarse por considerarse un servicio, máxime si con base en la expresión “análogas actividades” prevista en la versión anterior del artículo 36 de la Ley 14 de 1983, los municipios venían incluyendo toda una serie de actividades (por ejemplo, educación) que el legislador no tuvo la intención de gravar. El tercer cambio propende por simplificar el sistema tributario y permitir a las entidades territoriales (sobre todo a aquellos municipios con poca capacidad administrativa) controlar de manera más sencilla la evasión.
Otro tributo territorial que fue modificado por esta Ley fue el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, que se causa con la entrega de estos productos en fábrica dentro de la correspondiente jurisdicción departamental y tiene como base gravable el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE. El legislador incrementó el componente específico del impuesto a $1.400 en 2017 y $2.100 en 2018 (para el año 2016 fue de $701) por cada cajetilla de 20 unidades. Del mismo modo, ordenó que tal componente se actualizaría en un porcentaje equivalente al IPC más 4 puntos. Adicionalmente, el legislador modificó la sobretasa creada con la Ley 1393 de 2010 convirtiéndola en un componente ad valorem del 10% de la base gravable.
Con estas novedades se incrementa el recaudo por este impuesto, ya que el componente específico del mismo aumentó aproximadamente en un 100% para el año 2017 y un 200% para el año 2018, incrementando de esta forma los recursos para el sistema de salud. Igualmente, las modificaciones pretenden utilizar el gravamen como una herramienta de salud pública, buscando disminuir el consumo de estos productos, y de esta manera, reducir las enfermedades de la población asociadas al tabaco. Lo anterior, ya que de acuerdo con estudios de la OMS, un incremento de los precios de los cigarrillos en un 10% puede aminorar el consumo de los mismos en un 5%.
La consabida norma legal también modificó el impuesto de alumbrado público (IAP), señalando como hecho generador el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público. Pese a que la iniciativa es loable, pues tiene como propósito acabar la disparidad de pautas establecidas por los Concejos Municipales para causar el impuesto en sus respectivas jurisdicciones, lo cierto es que seguir dejando a merced de las administraciones locales la determinación del sujeto pasivo, la base gravable y las tarifas constituye la continuación de un error, ya que se ha comprobado en el pasado como el otorgamiento de una excesiva autonomía en cabeza de aquellas ha devenido en una falta de tecnicismo de para fijar tales elementos, sobre todo en municipios pequeños, llegando al absurdo de gravar personas sin ninguna presencia material en su territorio.
Con este articulado el gobierno intenta nuevamente reformar el régimen jurídico de este impuesto, por demás algo obsoleto (fue creado con la Ley 97 de 1913), luego de procurar modificarlo mediante la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo), convirtiéndolo en una contribución especial con destinación específica, iniciativa que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-272 de 2016. Reafirmando la posición esbozada en la Resolución 43 de la CREG, así como la Ley 1150 de 2007, la reforma tributaria señala que este impuesto está destinado específicamente a financiar el servicio público de alumbrado y que los municipios se encuentran obligados a tener como referencia los costos para la prestación del mismo al momento de determinar el monto del impuesto a recaudar, de manera que no deberían existir diferencias importantes entre uno y otro.
Finalmente, llama la atención que el artículo 352 de la Ley pareciera entregar facultades a los municipios para que estos puedan asignar de forma obligatoria la condición de agentes recaudadores del impuesto a las empresas comercializadores de energía que trabajen dentro del respectivo territorio, imponiéndoles incluso la carga de prestar el servicio de facturación y recaudo del tributo sin ninguna contraprestación, lo cual podría interpretarse como una carga excesiva e injustificada para estas compañías.
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