Una reforma tributaria por la vía rápida del estado de excepción

Una reforma tributaria por la vía rápida del estado de excepción

Una reforma tributaria por la vía rápida del estado de excepción

 

POR: JAIR ANDREY BARRAGÁN

Abogado Editor Especialista en Notinet

La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en Colombia vuelve a poner en el centro del debate una de las figuras más sensibles del constitucionalismo contemporáneo: la habilitación excepcional del Ejecutivo para legislar sin el Congreso. Aunque esta herramienta está prevista expresamente en el artículo 215 de la Constitución Política, su utilización siempre genera tensiones entre la necesidad de responder con rapidez a una crisis y el deber de preservar el principio democrático y la separación de poderes (Constitución Política de Colombia, 1991).

Desde una perspectiva jurídica, la emergencia económica se concibe como una situación extraordinaria, distinta de la guerra exterior o la conmoción interior, que perturba o amenaza con perturbar de manera grave e inminente el orden económico, social o ecológico del país, o que constituye una grave calamidad pública. Su declaratoria corresponde exclusivamente al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, por períodos de hasta treinta días, prorrogables sin exceder noventa días en el año calendario (art. 215, C.P.).

El elemento central que justifica este régimen raro es la excepcionalidad misma. La Corte Constitucional ha reiterado que los hechos que dan lugar a la emergencia deben ser sobrevinientes, imprevisibles y de una intensidad tal que no puedan ser atendidos mediante las competencias ordinarias del Estado (Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 2011). En otras palabras, no basta con una dificultad fiscal o administrativa: se requiere una ruptura significativa del equilibrio institucional que haga insuficiente la legislación ordinaria.

En este contexto, resulta jurídicamente problemático que la emergencia económica se funde, al menos de manera principal, en el hundimiento de una ley de financiamiento en el Congreso. La facultad de aprobar o negar impuestos es una atribución constitucional del Legislativo, y su ejercicio —aun cuando resulte inconveniente para el Ejecutivo— no puede calificarse, sin más, como un hecho extraordinario o imprevisible. Como advierte la doctrina constitucional, los estados de excepción no son mecanismos de corrección política frente a decisiones democráticas adversas, ni instrumentos de presión institucional.

La Corte Constitucional ha sido clara al señalar que los estados de excepción no pueden declararse por razones de conveniencia política o eficiencia administrativa, pues ello conduciría a una peligrosa normalización de la excepcionalidad (Corte Constitucional, Sentencia C-070 de 2009). Si la falta de financiación de un presupuesto aprobado sin fuentes suficientes se convierte en causal de emergencia, el riesgo es evidente: se desdibuja el papel del Congreso y se erosiona el principio de legalidad tributaria.

Ahora bien, es cierto que la Constitución y la Ley Estatutaria 137 de 1994 autorizan al Gobierno, durante la emergencia económica, a crear o modificar tributos, siempre que estas medidas sean transitorias y guarden relación directa y específica con la crisis (Ley 137 de 1994, art. 47). Estas disposiciones fiscales, además, solo pueden regir hasta el término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente. Este diseño busca equilibrar la necesidad de ingresos inmediatos con el respeto al principio democrático.

No obstante, la amplitud de esta facultad exige un control constitucional particularmente riguroso. La Corte ha sostenido que los decretos legislativos deben superar juicios estrictos de conexidad, necesidad y proporcionalidad, y respetar principios estructurales del sistema tributario como la equidad, la progresividad y la destinación específica de los recursos recaudados para conjurar la crisis (Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 2020).

En el caso actual, el Gobierno ha invocado, además del hundimiento de la reforma tributaria, factores como el aumento del gasto en salud ordenado por la Corte, el fortalecimiento de la seguridad, el pago de sentencias judiciales y las restricciones derivadas de la regla fiscal. Aunque estos elementos reflejan presiones reales sobre las finanzas públicas, cabe preguntarse si son verdaderamente hechos sobrevinientes o si, por el contrario, corresponden a obligaciones previsibles y estructurales del Estado.

El debate, entonces, no es meramente político, sino profundamente constitucional. El margen del Presidente para decretar impuestos en emergencia es amplio, pero no ilimitado. La Corte puede suspender provisionalmente el decreto declaratorio, declarar su inexequibilidad o modular los efectos de los tributos creados, incluso ordenando devoluciones o limitando sus efectos hacia el futuro, como ya ocurrió durante la emergencia por la pandemia.

Es concluyente que la emergencia económica es una herramienta legítima, pero de uso delicado. Su utilización para resolver crisis fiscales derivadas de decisiones políticas ordinarias corre el riesgo de vaciar de contenido el control democrático del Congreso y de convertir la excepción en regla. En un Estado constitucional de derecho, la urgencia no puede convertirse en excusa para debilitar los frenos y contrapesos que garantizan la legitimidad del poder público. La última palabra, como corresponde, la tendrá la Corte Constitucional, llamada una vez más a custodiar la frontera entre la necesidad y el abuso.

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