Este impuesto del orden municipal, inicialmente recopilado en el Decreto 1333 de 1986, actualmente se encuentra regulado por la Ley 40 de 1990, la cual dispuso la creación del impuesto predial unificado como una fusión entre el impuesto predial del citado decreto, el impuesto de parques y arborización, el impuesto de estratificación socio económica y la sobretasa de levantamiento catastral de la Ley 128 de 1941.
Dicho tributo busca gravar la propiedad sobre bienes inmuebles sin atender a la calidad que tengan los propietarios de los mismos, lo cual implica inicialmente que sea posible gravar por igual tanto a entidades públicas como personas naturales y jurídicas de naturaleza privada, siendo responsabilidad de los municipios adelantar las gestiones necesarias para el recaudo del impuesto y su cobro (coactivo y persuasivo) en caso de renuencia o pago errado por parte del responsable.
Pese a lo anterior se debe tener presente que tanto a nivel normativo como jurisprudencial ha sido prolífica la posición que fija los límites del cobro del predial a inmuebles que pertenecen a entidades públicas, es así que en el artículo 170 del Decreto 1333 de 1986 se ofrece una primera luz al estipular que no se pueden gravar con impuestos directos los bienes de los municipios, sin importar si se trata de tributos del orden nacional, departamental o municipal; el artículo 194 del mismo decreto dispone que los bienes inmuebles que sean propiedad de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado – EICE y sociedades de economía mixta del orden nacional pueden ser gravados con el impuesto predial a favor del municipio correspondiente.
Se debe observar que las normas establecen que los bienes del Estado pueden ser de naturaleza fiscal o bienes de uso público, siendo los primeros definidos por la Corte Constitucional (Sentencia C-183 de 2003) como aquellos destinados a la prestación de servicios públicos que la Administración emplea en forma inmediata, mientras que los bienes de uso público son aquellos tales como vías, puentes, andenes, parques y los demás para el disfrute de la ciudadanía y por su misma naturaleza son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Es así que el Consejo de Estado, mediante el fallo No. 00416-02 Rad. 19243 de 2014, ha definido de manera clara quiénes son los responsables del pago del impuesto predial unificado, cuando el inmueble o terreno es de propiedad de una entidad pública:
- Inmuebles de particulares.
- Inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de entidades citadas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, siempre que pertenezcan a establecimientos públicos, EICE y sociedades de economía mixta del orden nacional.
- Bienes de uso público, pero solo cuando sean objeto de explotación económica, se encuentren en concesión y/o estén ocupados por establecimientos mercantiles, en los términos que para el efecto indique el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
Esta tesis se encuentra reforzada jurisprudencialmente con fallos tales como el No. 88001-23-31-000-2002-00158-01 (14226) de 2016 y el No. 44001-23-31-003-2011-00192-01 de 2017, todos proferidos por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la entidad.
Teniendo como respaldo las normas del orden nacional y los citados fallos del Consejo de Estado, es que es posible concluir que el impuesto predial a cargo de entidades públicas solo opera cuando se trata de inmuebles de naturaleza fiscal de establecimientos públicos, EICE, y sociedades de economía mixta del orden nacional, siendo exoneradas de este cobro las del orden departamental, distrital o municipal; y en el caso de bienes de uso público el gravamen se genera no en cabeza de las entidades públicas, sino de quienes se encuentran operándolos bajo concesión.
Es por ello que cualquier tipo de cobro, adaptación normativa o imposición que los municipios pretendan adelantar sobre inmuebles que sean de propiedad de entidades distintas a las mencionadas de modo previo, implica el desconocimiento del principio de reserva de ley en materia tributaria ya que solo el Congreso es quien puede fijar la creación de los tributos mediante una norma del orden nacional, y tiene como consecuencia que el afectado con el cobro indebido pueda solicitar ante el juez de lo contencioso administrativo la nulidad de toda la actuación adelantada por la entidad municipal.
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