Mas allá de mitos, verdades de política, presupuesto y país

Por: Juan Camilo Rojas Arias

Mas allá de mitos, verdades de política, presupuesto y país

Cerrados los primeros 100 días del Gobierno del Presidente Duque, su rendición de cuentas se vio ligada a una serie cuestionamientos que, sin perjuicio de la postura que cada cual tenga sobre la orientación que deban tener las políticas públicas, muchas de ellas rondaron más sobre mitos y verdades a medias que sobre cuestionamientos técnicos de fondo. Resulta un poco desesperanzador que las discusiones que deben realizarse para tomar decisiones de Estado se distorsionen a costa del desmedro de nuestras instituciones públicas y por qué no, se sacrifique nuestra cohesión social por una apuesta de elecciones territoriales que se avecinan o por una simple pugna de insistir en dividir sin sentido y bajo un discurso retórico entre derecha e izquierda.

Mitos:

  1. Un gobierno que prefiere la guerra a la educación

Falso. El presupuesto (funcionamiento e inversión) del sector educación con respecto al año 2018 creció un 10,6% quedando en $41,475 millones representando un 3,9% del PIB. Esto implica que el presupuesto de educación para el próximo año es $8,072 millones más alto que el presupuesto del sector defensa y policía . Cabe resaltar que este presupuesto es el más alto en la historia de Colombia para el sector de educación.

  1. Un gobierno que quiere empobrecer a los pobres y enriquecer a los ricos

Falso. Si se analiza con detenimiento el Presupuesto General de la Nación (PGN) para el año 2019, simplemente encontraremos verdades, no mitos y evitaremos caer en reduccionismos políticos generados por oídas. Por ejemplo, entre el PGN 2018 y el aprobado para el 2019 del actual gobierno podremos encontrar los siguientes hechos:

  1. El presupuesto de inversión – gasto social - con respecto al año 2018 creció un 20% quedando en $46,827 millones, representando un 4,4% del PIB.
  2. En materia de inversión, los sectores que quedaron con más presupuesto para el próximo año son: Inclusión Social ($10,2 billones), Transporte ($7 billones), Trabajo ($5,1 billones) y Educación ($4,2 billones exclusivamente para inversión).

Este aumento significativo en el presupuesto de inversión, sin lugar a dudas tiene

 

  1. La ley de financiamiento es un capricho del gobierno para poner a tributar a los pobres e incumplir las promesas de campaña del actual presidente

Para entender una ley de financiamiento lo primero que debemos analizar es contexto y no mirarla de manera aislada. Como lo indiqué, el presupuesto de inversión social para el próximo año creció un 20% (gasto social, subsidios, inversiones de bienestar, hospitales, educación, vías), este esfuerzo fiscal no está correspondido con los ingresos ordinarios del Estado, de manera que para poder invertir en el bienestar social del país, es necesario generar una fuente de ingresos estable que contribuya de forma sostenible en el tiempo con esta inversión social.

Como país debemos entender que toda inversión social adicional siempre va a generar presión fiscal (más ingresos). Adicionalmente, debemos ser realistas sobre el verdadero alcance de nuestro sistema fiscal, hoy resulta evidente que el recaudo tributario es insuficiente para solventar las necesidades de inversión en bienes públicos que apoyen el aparato productivo y en los programas sociales que requiere el país. Por otra parte, nuestra política fiscal contribuye poco a la redistribución de la riqueza y resulta poco competitivo para las empresas que son la fuente riqueza y crecimiento económico de cualquier economía.

 

  1. El IVA a la canasta familiar se realiza solo para empobrecer más a la población Colombiana.

 

Falso. Siempre he considerado que la mejor forma de manipular una opinión técnica es negarse a ver la integralidad de una medida e intentar a toda cosa atacar un punto sensible de la misma. Así, podrimos afirmar que no analizar en conjunto es una forma de demagogia técnica peligrosa que lleva a mitos e impulsos sociales sobre el engaño.

Es claro, como lo repiten muchos políticos, que ninguna reforma tributaria es popular ya que “se mete con el bolsillo de los colombianos”, lo cual en estricto sentido es cierto, pero la pregunta subyacente y necesaria es ¿cómo?.

A manera general, sin entrar en el debate concreto sobre IVA, debemos considerar lo siguiente:

  1. La ley de financiamiento que actualmente cursa en el Congreso es una medida necesaria para tener una inversión social sólida para el año 2019 y los subsiguientes
  2. Es una ley que busca aumentar la competitividad de las empresas colombianas a través de una reducción de sus impuestos, con un propósito de generar  un impulso a la economía..
  3. Es una ley que busca que nuestro sistema tributario se simplifique, para este fin, unifica en el impuesto para la renta las deducciones y cédulas.
  4. Busca estructurar un sistema tributario más progresivo a través de revivir el impuesto al patrimonio para las personas naturales de altos ingresos, así como aumentarles el de renta.
  5. Finalmente, busca que el impuesto del IVA sea más productivo, para lo cual busca eliminar sus exenciones, aspecto donde entra la canasta familiar (medida implementada en países como Francia, Georgia, Guyana con éxito – ampliando el recaudo y generando mecanismos redistributivos eficientes).

Analizados los enunciados generales, a mi juicio, ya no resulta evidente que la ley de financiamiento tenga como premisa general que las personas con menos ingresos tributen y las de altos no, por el contrario, se puede ver que su objetivo es la progresividad.

Un aspecto estructural de esta ley de financiamiento, y que en mi opinión no se ha explicado bien a la opinión pública y se ha publicitado mal por corrientes políticas no técnicas en estas materias, es el espíritu de simplificación que es transversal en esta iniciativa, así:

  • En la actualidad nuestro sistema tributario tiene tarifas diferenciales en el IVA por determinados servicios y bienes al 5% (agrícolas, de medicina, aseo, alimentos), al 14% (cervezas), tiene un régimen de bienes exentos (canasta familiar). Este sistema diferencial supone un altísimo costo de administración para la DIAN, lo cual permite filtraciones en su recaudo. Adicionalmente, al manejarse un espectro de exención tan amplio permite que personas con capacidad adquisitiva se terminen favoreciendo en gran medida con estos beneficios y no las personas con menores ingresos, lo cual resulta no solo regresivo, sino que lo vuelve un impuesto poco productivo.

 

  • Adicionalmente, y lamentablemente nuestra realidad comercial no es la formalidad, gran parte de la adquisición de bienes o servicios de las personas con menores ingresos no se da en la economía formal de manera que su impacto sobre el IVA no resultaría mayor, por el contrario, las personas con ingresos más altos en mayor proporción si realizan sus adquisiciones en la economía formal, de manera que terminan beneficiándose de estas exenciones.

 

  • Según el último Informe Nacional de Competitividad del Consejo Privado de Competitividad, la productividad del IVA en Colombia es baja, apenas llega al 32,4 % y es inferior al promedio de América Latina (45,4 %). Lo anterior quiere decir que sobre $100 pesos potenciales de recaudo de IVA en Colombia solo se recaudan $32.

 

  • Así las cosas, y por recomendaciones de política fiscal de la OCDE y la Comisión de Expertos la principal medida es retirar las exenciones y crear mecanismos de redistribución de la riqueza eficientes.

 

  • El segundo elemento clave que refuerza la progresividad es la creación de 2 rangos adicionales para el impuesto de renta de personas naturales con tarifas del 35% y el 37%.
  • Se crea el nuevo gravamen para las pensiones (equiparándolas a ingreso laboral) con un rango exento muy alto, de manera que solo las pensiones de altos ingresos pagarían impuestos.
  • Se crea el impuesto simple para generar formalidad en las empresas.

 

Verdades:

  1. Presupuestales

Es claro que el sector educativo tiene una demanda insatisfecha de recursos para sus necesidades de actualización, mejora, cualificación e infraestructura. No obstante, no se debe perder de vista que se aumentaron $617.000 millones para inversión en el año 2019, lo que implica un incremento prácticamente del 20% en los recursos disponibles en educación. A eso se suma $1 billón adicionales que será incluido en el presupuesto bianual de regalías para inversión en infraestructura física para las Instituciones de Educación Superior.

Los problemas de la educación en Colombia, sea necesario decirlo, no son culpa de 100 días de gobierno del Presidente Duque, son el resultado de medidas tomadas de años atrás para darle manejo fiscal a nuestro Estado en determinado momento de la historia, de manera que pretender que una coyuntura como la actual y en 100 días de gobierno se pague una deuda histórica del país con la educación tasada en $15 billones es imposible e irreal, en este escenario de cinismo y demandas surreales solo ganan los intereses personales de planes políticos que tienen como fin la bifurcación social para llevarnos a un sigma de derecho o izquierda, lo cual recuerdo a donde llevo a nuestro país vecino.

Al final de cuentas, creo que el talante de este gobierno ha mostrado estar atento al debate y al diálogo, aprovechemos este momento para sentar las bases de una buena política educativa. Para esto es necesario discutir cómo logramos un gasto inteligente y eficiente de este importante presupuesto asignado para el próximo año, en vez de insistir en exigencias que son imposibles de solucionar de la noche a la mañana pero si van haciendo sigma social.

Tributarias

  1. Existen cálculos de Fedesarrollo que la ley de financiamiento podría tener un aumento de la inflación del 4,4%, lo cual debe revisarse a la luz de las demás políticas macroeconómicas.
  2. Es preciso que analicemos el sistema tributario con una visión de competitividad en la medida de entenderlo en dos dimensiones: (i) La primera dimensión bajo la lógica de mercado competitivo, en donde se analice de forma comparada y en competencia, de manera que se revisen tasas, exenciones, a fin de no generar distorsiones en los mercados. (ii) La segunda dimensión desde la función pública, es la relativa a la eficiencia administrativa (evitar la evasión, simplicidad del sistema y una buena agencia tributaria). Si bien la actual ley de financiamiento aborda algo de estas dimensiones, creo que aún falta trabajar mucho para tener un sistema tributario óptimo en ese sentido

 

Simplicidad: el sistema tributario ha evolucionado sobre coyunturas particulares y modificaciones de inmediatez para conjurar las necesidades de recaudo específicas, es por esto que hoy en día Colombia cuenta con un sistema dual entre tributos nacionales y territoriales representado en 8 impuestos nacionales principales y 3 territoriales principales y en promedio más alrededor de 13 tributos departamentales, 20 municipales y por lo menos 24 gravámenes y contribuciones, lo que genera un marco de normas bastante amplio que aunque tiene efectos sobre la multiplicidad de impuestos es claro que tiene un coste intrínseco de certeza jurídica y practicidad a la hora de cumplir con las obligaciones tributarias, sin entrar en detalle de las tarifas diferenciales, métodos de determinación de impuestos y exenciones.

 

Evasión: La evasión es uno de los precursores más determinantes de la inequidad social, en razón a que la pérdida de recaudo esperado, afecta la situación de déficit fiscal de una nación, lo que puede llevar a impulsar más tributación sobre aquellos que pagan. Así mismo, la evasión termina siendo un comportamiento distorsionador de los mercados en cuanto al precio y la competencia de los agentes, de tal forma, esto afectará los precios en los mercados, generado ineficiencia asignativa.

 

Agencia tributaria: Resulta imperativo trabajar sobre la competitividad de la DIAN para fortalecer su capacidad operativa en 2 vías:

 

(i) Dotando de flexibilidad administrativa la DIAN, ya que su régimen es de entidad pública rígida lo cual niega flexibilidad operativa y de gestión del talento humano, uno de las grandes dificultades que enfrenta la DIAN está en su factor humano, en razón que es en promedio mayor, no cuenta con mecanismos de atracción de talento conocedor del mercado técnico esenciales para dar frente a las nuevas realidades fiscales además de resultar insuficiente en número, ya que la DIAN tiene menos de la mitad de funcionarios dedicados a la administración tributaria por persona que Chile, México entre otros, situación que se refleja con el bajo número de inspección que presenta la DIAN relativo al 0,1% de los contribuyentes en comparación con el 3% que se evidencia en los demás países de sur américa.

 

(ii) Otro aspecto que genera ineficiencia y complejidad dentro de la gestión de la DIAN, es la facultad legal atribuida a esta misma agencia de ostentar la interpretación jurídica de las disputas tributarias entre la administración y los contribuyente, lo cual crea un incentivo perverso en esta misma agencia de ser juez y parte dentro de una misma disputa, es evidente que la DIAN tiene un sesgo hacia el recaudo, de tal suerte que una controversia con un contribuyente, la interpretación tenderá hacia el sesgo de inclinar la decisión hacia el recaudo.

 

País

Como el adagio popular de “no todo lo que brilla es oro”, lastimosamente no toda marcha, paro o huelga es legítima ni social, ni se encuentra inspirada en el bienestar social. Como país debemos ser muy conscientes que los lideres políticos en muchas ocasiones no se mueven por el interés social altruista, sino por la fe ciega de obtención de poder. Aprovechemos la tecnología y los mecanismos de rendición de cuentas para informarnos, no creamos todo lo que se pontifica irresponsablemente en redes sociales o por humoristas no técnicos en asuntos públicos. El creer o no en cuestiones de política no se debe basar en la fe, sino en el juicio, las métricas y los resultados.

¿Por qué no vemos movimientos sociales exigiendo justicia social en su mismo movimiento? ¿por qué los estudiantes no marchan frente los demás estudiantes que abusan del sistema educativo público? ¿Por qué no centramos el debate en lo técnico, si entendemos que el gran problema del recaudo del IVA es su gran margen de exenciones, y reconociendo que los mecanismos de redistribución desde lo técnico es la mejor forma de equidad social, por qué no centramos el debate en los mecanismos de redistribución en vez de manipular la opinión pública con demagogia?, esta clase de política, no solo nos fragmenta como sociedad, les niega a las personas menos favorecidas oportunidades reales de obtener bienestar.

Por qué como sociedad no hablamos de nuestro papel dentro de la sostenibilidad del Estado, ¿Por qué compramos sin factura? ¿Por qué no entablamos el dialogo social respecto del mercado informal? O de la contratación de personas con salarios altos y que reportan como si ganaran el salario mínimo (algo muy común en el sector privado) ¿Por qué no marchamos en contra de los San Andresito que le roban el IVA al país y a nuestra inversión social?, ¿por qué no trabajamos en temas de mentalidad y cultura y con medidas de compliance fiscal para que entendamos que la evasión no es un mal de pocos, es una tragedia de todos, -por ejemplo si redujéramos la informalidad y se expidiera factura cobrándose el IVA solo por este monto al país le entrarían más de $35 billones al año, dineros que podrían destinarse a la salud, a la educación, entre otros-.

Hagamos un debate como país en torno a la seriedad y al sentimiento común de generar bienestar a través del crecimiento económico y del gasto inteligente público, no permitamos que se centre el debate en demagogias representadas en coyunturales golpes a la clase media -ej.: golpe por una canasta familiar-, cuando al final con la sumatoria de beneficios existentes y derivados del gasto social creciente se superaría ampliamente este coste.

Pero no, estamos permitiendo que la sociedad tome decisiones con fundamento en comentarios en twitter sin informarse ni cuestionarse, satanizamos 100 días sin comprender los subyacentes que entrañan la gestión pública, bajo la burla pública de intervenciones en diferentes escenarios, somos permisivos socialmente a la imprudencia política. Nos acostumbramos a la temeridad mediática sin pruebas. No olvidemos que los ingresos de las clases menos favorecidas y de la media no dependen de la canasta familiar, dependen del trabajo, del mercado laboral, de la competitividad del país, de su nivel educativo y de la sostenibilidad de la inversión social.

Al final solo quiero resaltar que, como pocas veces en nuestra historia, tenemos una democracia con opción diversa garantizada, donde el diálogo debe ocupar la agenda. No desperdiciemos este momento en crisis de egos, generada por pocos, por el desconocimiento del todo para beneficio de unos.

 

Juan Camilo Rojas Arias

Abogado, especialista en derecho comercial y con dos Maestrías en Derecho Internacional y en Derecho Económico y Políticas Públicas,
actualmente optando por la candidatura a Doctor por la Universidad de Salamanca España.
E-mail:
camilor99@hotmail.com

 


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