ANTE LA CRISIS INSTITUCIONAL

ANTE LA CRISIS INSTITUCIONAL

El concepto

En el curso de la vida del Estado, pueden surgir crisis –situaciones que ponen a prueba la capacidad de reacción de los órganos  e instituciones-. Puede haber crisis del orden público, crisis de orden económico, crisis de la administración de justicia, o crisis institucionales, que afectan a todo el organismo estatal.

El Estado pasa por  una crisis institucional cuando las instituciones -creaciones de la organización política de la sociedad con el fin de lograr que, al amparo de su estatuto fundamental,  el aparato estatal opere y cumpla sus cometidos propios- sufren una ruptura, bien sea que surja sorpresivamente, o bien que resulta de la acumulación de acontecimientos, de tal modo que, en algún momento, dejan de operar dentro de los cauces constitucionales, chocan entre sí, sucumben ante poderes  de hecho  o ante situaciones de carácter fáctico que, sencillamente, entronizan el caos en todo o en parte de la organización estatal y frustran el normal desenvolvimiento de la función pública. Cuando la Constitución no rige, o cuando “rige” apenas en apariencia. Cuando el Estado falla, porque es manipulado por fuerzas externas, o porque los intereses  no institucionales prevalecen sobre la institucionalidad. 

La situación actual en Colombia 

Infortunadamente, debemos reconocer que, hoy por hoy, esa situación está presente en las instituciones colombianas.

Los acuerdos "finales" de paz del 26 de septiembre y del 24 de noviembre del año pasado;  el desacato a la decisión adoptada por el pueblo en el plebiscito del 2 de octubre; la mentirosa  figura de la refrendación "popular" que -extrañamente, y a ciencia y paciencia del órgano defensor de la Carta Política-  no votó el pueblo sino el Congreso; la infortunada reforma introducida por Acto Legislativo 1 de 2016; los deplorables y contradictorios  fallos de la Corte Constitucional –que ha venido perdiendo independencia-;  las confusas reglas aprobadas  mediante el llamado "Fast track"; las medidas puestas en vigencia por el Presidente de la República mediante decretos con fuerza de ley, en uso de imprecisas e ilimitadas  facultades extraordinarias; los incumplimientos de las obligaciones pactadas, que se reprochan mutuamente el Gobierno y  las Farc...Todo eso ha significado un lamentable desbarajuste del sistema jurídico, y ha conducido a Colombia a una peligrosa crisis institucional, que -mucho nos tememos- va a ser cada vez más grave y se va a prolongar en el tiempo.

Lo único cierto en el momento que vive la República es que nadie sabe cuál es la Constitución vigente -dónde comienza, ni dónde termina- porque la de 1991 ha sido adicionada de manera irregular  por el texto del Acuerdo Final -310 farragosas páginas-, incorporado mediante "pupitrazo"  al bloque de constitucionalidad y convertido en norma de máximo nivel y en referente obligado en todas aquellas materias sobre las que trata el mencionado instrumento, con el pretexto de "blindarlo".

La estructura del Estado, completamente desordenada y en caos; el esquema de frenos y contrapesos, inexistente; los  mandatos constitucionales relativos a la manera como se aprueban los actos legislativos reformatorios de la Carta Política, totalmente inaplicados;  un Jefe de Estado que parece maniatado y rehén de sus propias decisiones, que convoca a un plebiscito y no acata  los resultados de la votación; un Congreso dependiente del Ejecutivo, cuyos integrantes votan invariablemente atados al Gobierno y a las prebendas que dispensa; unos legisladores carentes de iniciativa legislativa y de facultades para modificar los textos de cuya aprobación se trata; una Corte Constitucional que no ejerce su función de guardiana de la integridad y supremacía del Estatuto Fundamental; el control de constitucionalidad, en manos de una corporación prácticamente desintegrada, con la mayoría de sus miembros en interinidad porque los llamados a  elaborar las ternas de candidatos a la magistratura no las elaboran, en el curso de un proceso politizado al máximo; escándalos de inmensas proporciones  como los de Interbolsa, Reficar u Odebrecht ,  en cuyo curso queda en tela de juicio incluso la legitimidad de las elecciones presidenciales. Una administración de justicia ordinaria  desplazada por la transicional, cuyos integrantes serán designados por extranjeros.  Un sistema electoral inoperante.  Todo un estado de cosas revuelto e incomprensible. Un paréntesis abierto,  por doce o quince años,  en cuanto a la vigencia de la Constitución y de las leyes. En fin, una crisis institucional de la que difícilmente vamos a salir, y quizá  solamente nos podrá sacar una Asamblea Constituyente, o un referendo. 

El Congreso 

Definitivamente, no solo  se está aplicando el llamado “Fast track” para reformar la Constitución y hasta para sustituirla, sino que el Congreso ya no es libre. Carece de iniciativa en materias que, por su misma naturaleza -como la Justicia- son de su resorte, y no puede modificar las iniciativas a su conocimiento.

Los “debates” adelantados en el Congreso sobre implementación de los acuerdos de paz han sido deplorables. Debates sin discusión;  sin el sereno y objetivo  intercambio de ideas y criterios -esencial en todo cuerpo colegiado, más todavía cuando se trata de modificar el Estatuto Fundamental del Estado y la base del orden jurídico-.  Con declaraciones arbitrarias y contraevidentes de  “suficiente ilustración”. Los congresistas votando como autómatas, sin entender lo que votan, ejerciendo su función bajo la batuta del Gobierno, sin poderse apartar de sus mandatos. Un Gobierno que,  a su vez,  está sometido a los acuerdos, como si en La Habana hubiese sesionado una Constituyente, o como si el pueblo hubiese aprobado tales acuerdos -que los negó el 2 de octubre de 2016-.

En materia de Justicia Especial de Paz, el más importante de todos los temas provenientes de los acuerdos, y en donde era natural que afloraran las inquietudes, las preguntas y las dudas, así como las respuestas y las soluciones, resulta que  no hubo verdadero debate, porque no hubo discusión. No fueron escuchados los argumentos de quienes formularon proposiciones, ni siquiera aquellas que contaban con el aval del Gobierno -todo un engendro introducido, a ciencia y paciencia de la Corte Constitucional, pues sencillamente implica que el Ejecutivo desplaza y sustituye al legislador, aun en su papel  de reformador de la Constitución-.

Eso es muy grave en una democracia. Que unos proyectos de ley y de reforma constitucional sean  llevados al Congreso, pero el Congreso no pueda hacer nada. No pueda reformarlos sin permiso del Gobierno, y deba votarlos en bloque.  Y, a la vez, que el Gobierno diga, como lo dijo textualmente el Ministro del Interior Juan Fernando Cristo, que “no puede avalar proposiciones que se oponen a los acuerdos” (los pactados en La Habana), es algo que refleja un poder público rehén y hasta esclavo.

Surgen allí muchas preguntas, desde la perspectiva constitucional: ¿Entonces, para qué el Congreso? ¿Es apenas, como lo hemos advertido aquí varias veces, un convidado de piedra? ¿Un monigote, que apenas va a dar la apariencia de legitimidad de lo actuado? ¿Quiere dar la  impresión engañosa en el sentido de que todo ha pasado por su previa  deliberación y análisis? ¿Qué validez puede tener un acto reformatorio de la Constitución cuando ni siquiera se ha dado lugar a debatir puntos tan importantes como la propuesta de aplicar la meritocracia en la selección de los magistrados, o el de la impunidad para el narcotráfico, claramente planteado por el Fiscal General de la Nación? ¿La Corte Constitucional se entregará definitivamente y claudicará en el ejercicio de su función esencial? 

La incontinencia reformadora 

La Constitución colombiana de 1991 alcanzó a pasar del cuarto de siglo, pero el uso  irresponsable de las facultades reformatorias, en cabeza del Congreso, ha hecho que  su vigencia haya sido accidentada, y que en muchos aspectos hayan sido frustrados o se hayan quedado irrealizados sus objetivos.

No se permitió que rigiera en su integridad, al menos durante un tiempo, una constitución innovadora, democrática, pluralista, participativa, rica en valores y principios, amplia y generosa en materia de derechos,  libertades y garantías, con todas las bases institucionales para la realización del Estado Social de Derecho. Comenzó a ser modificada a muy poco andar y desde 1993 ha sido evidente un afán reformista desordenado, que ha llevado a promulgar normas constitucionales  sin sentido alguno de coherencia y sin sustento en la necesidad o en la probada conveniencia de las enmiendas.

Como contrapeso a la incontinencia reformadora, la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional y la doctrina permitieron extraer de la Constitución numerosos efectos, con base en sus  valores y principios esenciales, y por tanto, la Carta Política de 1991 logró introducir cambios sustanciales en la concepción del Derecho Público, habiendo conformado una dogmática verdaderamente importante, reconocida y exaltada no solamente dentro del país sino fuera de él. La jurisprudencia de la Corte Constitucional es citada y acogida como una de las más modernas y progresistas, y ha servido de ejemplo a otros tribunales constitucionales.

Pero lo cierto es que, a estas alturas, la Constitución colombiana de 1991 está deshecha, y sus mandatos son indefinidamente provisionales, expuestos siempre a cambios provocados por la conveniencia momentánea. Durante este tiempo, a pesar de los inocultables progresos que significó, porque introdujo numerosos elementos renovadores en nuestro Derecho Público, se ha ido desvirtuando su espíritu original, democrático y participativo. Cuarenta y dos reformas aprobadas para distintas coyunturas, en una gran improvisación, han venido socavando el sistema, mediante una creciente pérdida de respeto a la intangibilidad constitucional. Se ha venido “manoseando” la Constitución, hasta convertirla en una verdadera "colcha de retazos".  

Una Constituyente para la paz                   

Tras la culminación de los diálogos de paz en La Habana -que si bien sabíamos, y ello era natural,  debían producir algún impacto en el ordenamiento superior y en la legislación, jamás nadie pensó  que se tradujeran en un quiebre institucional, o en una constitución inaplicada y tambaleante-, ha ocurrido que el Congreso, por iniciativa del Gobierno y con la supuesta finalidad de desarrollar los acuerdos, ha venido a convertir la Constitución –esa misma por cuya merced tuvieron lugar los diálogos de paz (recuérdese su artículo 22: “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”)-  en un verdadero maremagnum. En un manojo de normas que hoy por hoy no sabemos cuántas ni cuáles son. Con notoria influencia extranjera, el Congreso simplificó, mediante el "Fast track", los requisitos a él exigidos por el Constituyente para modificar la Carta Política; se ha introducido la Justicia Especial de Paz -JEP-, cambiando por completo la estructura de la rama judicial y el sistema de administración de justicia, incorporando el Acuerdo Final de Paz al bloque de constitucionalidad, y se avecinan otras reformas, tanto en la Constitución como en las leyes, además de que la Corte Constitucional ha relajado el sistema de control y defensa de la integridad y supremacía del Estatuto Fundamental.  

La Justicia 

Cómo será de grande la crisis institucional que el ex presidente de la República y actual Senador Álvaro Uribe Vélez ha propuesto eliminar las actuales  corporaciones judiciales de máximo nivel y unificarlas en una sola Corte.                      

Desde luego, son muchos los que proponen una reforma a la Administración de Justicia, teniendo en cuenta la morosidad, la mala calidad de muchos fallos, la corrupción que hay en algunos despachos judiciales, la congestión de casi todos, la politización, la pérdida de independencia de otros, y el bajo nivel de aprobación de las altas corporaciones. Todo ello se ha reflejado en un gran desprestigio, pero a nuestro juicio, no se debe a la existencia de varias Cortes sino a la equivocada selección y a la mala preparación de algunos jueces y magistrados. No se puede generalizar, pues los hay excelentes. Ha hecho carrera en todo caso la conciencia de la opinión pública en el sentido de que se requiere una reforma.                       

Con todo respeto hacia la propuesta del Dr. Uribe, consideramos que concentrar en un solo tribunal la Corte Constitucional, la Suprema, el Consejo de Estado, el de la Judicatura y el Consejo Nacional Electoral, no sería el camino más indicado para solucionar la crisis  de la Justicia.                      

Son muchas las funciones que corresponden a la Justicia constitucional, a la ordinaria, al Contencioso Administrativo, a la administración judicial, al Consejo  Electoral -y habrá que agregar a la JEP-, y concentrar todas en un solo tribunal podría congestionar de tal manera la administración de justicia que podría hacerla totalmente ineficiente y tardía. Además, no podemos desconocer las especialidades en el Derecho, ni los diversos tipos de procesos.                     

En el fondo, lo que propone el ex presidente es la convocatoria de una asamblea constituyente, pues  semejante reforma no podría ser introducida por el Congreso mediante acto legislativo. Modificaría toda la estructura estatal, e implicaría cambiar muchas disposiciones constitucionales y legales. Sería una sustitución de la Constitución.                      

Y una asamblea constituyente sí es urgente y necesaria por causa de la enorme crisis institucional que vive la República.

Cuando las cosas están así -sin el orden, la coherencia y la razonabilidad que deben caracterizar a una constitución política-, se precisa iniciar cuanto antes una reingeniería, en este caso  constitucional. Hay que volver a hacer la Constitución, retomando sus principios básicos y registrando los nuevos hechos, acabando de paso con la polarización hoy existente. Claro, sin deshacer lo logrado en el proceso de paz, ni incumpliendo lo pactado, pero  reordenando las instituciones, precisamente para lograr una paz estable y duradera. 

Conclusión 

Ante la crisis institucional, se necesita con urgencia convocar a una Asamblea Constituyente, claro está, siempre que se quiera restablecer un sistema jurídico y un legítimo Estado Social de Derecho.

 

Ex magistrado y ex presidente de la Corte Constitucional. 
Actual Rector de la Universidad del Sinú y su Decano de Derecho.
 Director de la revista ELEMENTOS DE JUICIO 
y de www.lavozdelderecho.com  emisora virtual especializada.

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